每年因河水挟带或自然灾害等原因会在河道中堆积大量的泥沙砂石管理工作建议，这些泥沙若不能及时得到处理，会产生加重河道淤堵、增高河道高度、降低泄洪能力、影响河道通航等诸多不利影响，因此，河道清淤便成了一项相当必要的活动。而基于河道清淤工作的开展，随之也产生了大量的河砂，若能够将其有效地利用起来，将会大大降低砂石的利用成本。

然而，由于我国当下欠缺相应的上位立法、仅仅凭借一些地方规范性文件进行治理，监管难度大、治理效果差；而在砂石暴利等原因的驱使下，许多人不断地以身试险，借疏浚之名行采砂之事，严重破坏河道安全，相关问题及矛盾亟待解决。

一、疏浚砂石的权属认定

因现行法规中缺乏对于河道疏浚所产生的砂石出让和收益权属等相关规定，因此在实践利用过程中基于砂石权属问题比较容易发生争议，尤其是一些疏浚作业的承包人直接出让其所疏浚砂石的情况时有发生，容易引发行政执法相关问题甚至引起刑事处罚。

《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，矿产资源属于国家所有。《四川省河道采砂管理条例》第三条亦规定，河道砂石资源属于国家所有，即河道中的砂石为国家所有的自然资源。又因河道砂石所处位置的特殊性，致使其兼有自然资源和河床组成的双重属性。通过河道疏浚作业所获取的砂石，其所处的地理位置发生了位移，但其作为河道砂石资源的本质未发生变化，即，河道疏浚所得砂石仅仅改变了其作为河床组成部分的属性，但疏浚作业承包人并未获取所采砂石的所有权。因此，因河道疏浚而获得的砂石，还是属于国家所有的河道砂石资源。

二、疏浚砂石的处置主体

《<关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见>答记者问》中提到砂石管理工作建议：对经批准的河道清淤疏浚和河道整治项目，所采挖的砂石除项目自用外，多余部分允许依法依规对外销售。但现行法规中对于疏浚产生的砂石资源应当如何具体处置并未有相应的规定，仅在一些部门规定中能够找到部分依据。

依据水利部关于《河道采砂管理工作的指导意见》第四条第三段：依法整治疏浚河道、航道和涉水工程产生的砂石一般不得在市场经营销售，确需经营销售的，按经营性采砂管理，由当地县级以上人民政府统一组织经营管理。

依据《四川省自然资源厅关于综合施策保障建筑用砂资源供应的通知》第一条第14款：综合利用地质灾害治理工程、河道疏浚中产生的砂石，不办理采矿许可证，由县级人民政府组织处置，变废为宝，去害为利。用于应急工程的按照应急管理相关规定处理。

结合上述水利部及四川省的相关规定可知，在四川省内针对疏浚作业产生的砂石资源一般由县级以上人民政府组织处置，具体处置步骤和方法则可由县级以上人民政府依法制定具体规则。

三、疏浚砂石的交易方式

疏浚砂石利用过程，包括前期河道疏浚及后期砂石利用两个方面，疏浚砂石的交易也基于两个过程的分立与合并产生两种方式，包括：其一，“疏浚作业 + 砂石出让”，其二，“疏浚出让一体化”。

通常情况下，“疏浚作业 + 砂石出让”的交易方式较为普遍，一般为政府水行政主管部门，依法针对河道疏浚作业组织招标，选择相应承包人进行疏浚作业，再由县级以上人民政府组织后，通过市场将开采获得的砂石进行公开销售。在这种方式下，因前期承包人并不能实际获得砂石的所有权，导致其利润空间大为压缩，进而疏浚作业承包人的利益冲动也大为减少，疏浚砂石超采的问题在一定程度上得到缓解。

此外，实践中，基于操作过程的连贯性以及降低河道疏浚砂石利用成本等考量，逐步出现了“疏浚出让一体化”的交易方式，即，要求疏浚作业和砂石销售紧密结合。这种形式对政府的资源整合能力、组织协调能力等提出了新的要求，一方面，政府相关部门需要组织包括水上作业监管、砂石计量及计价销售等较为庞大的管理队伍；另一方面，在此过程中政府相关部门还需要充分协调、兼顾效率与公平，避免对交易效率造成影响，避免引发争议和赔偿等问题。不可忽视的是，此种交易方式下，疏浚作业承包人在经济利益的驱使下，河道疏浚质量控制的难度也将会进一步加大。

以上两种交易方式各有利弊，实践操作中可根据实际情况进行选择，但无论选择哪种方式，相关部门均应加大监管力度，确保国家自然资源及河道的安全性。

四、提升疏浚砂石管理的相关对策

近年来，虽然通过高压严打等相关专项行动，使得非法采砂在一定程度上得到制止。但受到利益的驱使，一旦监管有所放松，非法采砂的情形就容易再次发生，尤其是疏浚采砂作业过程中，因承包人打着疏浚的旗号，师出有名，更易由此滋生非法采砂的违法行为。对此，可从如下几个方面加强管理。

（一）强化采砂现场监管

疏浚采砂过程中，可围绕“人、砂、船”等关键要素以及“采、运、销”等关键环节，提升监管力度。在这些方面，各地也在积极探索各类监管方式，值得借鉴和学习，如广东省采取了采砂监理人员常驻现场的监督方式，从源头上遏制滥采、盗采现象；江西、安徽、广东等省份的部分市县对采砂船安装了卫星定位设备；河南省信阳市采取了在采砂区安装电子围栏、现场安装视频监控的监管模式，实现实时监控。

（二）推进各部门联动共治

由于非法采砂具有方式多、不易发现等特点，导致监督难度增加，仅靠单一部门难以有效开展监管工作，此时就需要水利、自然资源、交通、公安等多部门多行业开展合作监管。在各部门各司其职、综合治理的原则下，创建高效的决策机制、完善信息的沟通渠道、建立突发情况的应急措施，促使河道采砂管理能够依法依规有序开展。

（三）强化舆论宣传及监督力度

非法采砂除知法犯法的情形外，还有部分违法人是源于对相关法律规定缺乏了解，此时可以充分发挥新闻媒体的作用，加强多方面法律宣传普法工作。另外，考虑到部门监管的局限性，还可以加入社会监督，规范完善河道非法采砂举报制度，充分发挥群众监督的作用。

（四）确立更为严格的法律责任

相较于非法采砂所获取的巨大利益，现行法律对于违法行为的处罚力度还远远不够，故应针对非法采砂的行为制定新的法律规范，确立更加严格的违法责任，包括行政法律责任和刑事法律责任。首先应当加大处罚的额度，对于无证照采砂、未按要求采砂、非法交易等违法行为，按照违法所得的倍数进行处罚，提高违法成本，从而遏制违法行为。同时，还应当保障措施适用的多样化，针对不同的违法情况，可在对违法人进行罚金处罚的前提下，再针对采砂船、开采砂石等采取没收、拍卖等关联处罚，进一步遏制非法采砂情形的出现。

（五）明确“行刑衔接”的程序及标准

最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》中明确将“非法采砂”以“非法采矿罪”定罪处罚，为打击非法采砂提供了有力的法律支撑。但在实践中，因为非法采砂定罪标准和情节认定标准的不一致，相关行政执法部门没有行政强制力，导致在多数情况下调查取证难，一些非法采砂案件本应按刑事案件立案的，但却因不符合公安机关的立案标准，导致无法及时立案。对此，应当明确并规范非法采砂入刑相关程序及标准，加强行政执法部门及公安部门的协作，严厉依法打击违法采砂行为。

五、结语

基于我国河道疏浚本身的必要性，加大疏浚砂石的利用势在必行，但由此产生的诸多问题也不容忽视，只有不断加强立法及规范程序，强化管理与监督，才能实现真正的疏浚砂石合理利用，变废为宝。

文 | 王焱 · 审核 | 张朋

来源：炜衡成都律师事务所

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